En forskningsgruppe ved Aalborg universitet, Det Danske Center for Miljøvurdering (DCEA), har i en årrække arbejdet med miljøvurderinger (VVM), og ikke mindst den borgerinddragelse, der kræves i den forbindelse. Nogle centrale forskere fra gruppen redegør her for deres erfaringer.

Af Helle Nedergaard Nielsen, Sara Bjørn Aaen, Sanne Vammen Larsen og Lone Kørnøv

I arbejdet med at skabe fysiske planlægningsløsninger, der finder de bedst mulige kompromiser mellem forskelligartede hensyn og interesser, er miljøvurderingen en helt central proces og værktøj. Formålet med at miljøvurdere et projekt, plan eller program forholdsvist tidligt i en planlægningsproces er netop, at der tages størst muligt hensyn til de sandsynlige og væsentlige indvirkninger på miljøet, og ikke mindst at dette sker under inddragelse af offentligheden. Således arbejdes der med et bredt bæredygtighedsbegreb som inkluder bl.a. biologisk mangfoldighed, klima, hensynet til kulturarv, menneskers sundhed og befolkning.

Balancering af miljøhensyn med interesser fra marked, stat og civile samfundsaktører er en klassisk udfordring for planlægningen og miljøvurderinger. Deltagelse kan skabe processer, der åbner for balancering af de forskellige hensyn og interesser i planlægningen. Når vi arbejder med miljøvurderinger i feltet imellem planlæggende myndigheder, virksomheder, NGO’er og borgere, oplever vi, at der skabes sådanne åbninger. Dertil kommer andre fordele ved at inddrage offentligheden såsom det demokratiske potentiale, myndiggørelsen af lokalsamfund samt reducering af konflikter og mistillid mellem interessenter. 

 

Barrierer for offentlighedsdeltagelse

Offentlighedsdeltagelse er imidlertid en udfordrende del af miljøvurderingen, da den kræver nye greb og tilgange i forhold til traditionelle planlægningspraksisser. I DCEA er vi igennem vores samarbejde med planlægningsaktører på forskellige niveauer efterhånden gentagne gange stødt ind i barrierer, der bidrager til at gøre offentlighedsdeltagelse udfordrende. Tre eksempler træder særligt frem:

1) En manglende fleksibilitet i det institutionelle set-up. Det kan eksempelvis komme til udtryk ved snæver tidsplanlægning med utilstrækkelig tid til en deltagelsesproces,

2) en manglende støtte til den enkelte planlægger i form af politisk rygdækning, videndeling og kompetenceudvikling, samt

3) en frygt for tab af kontrol i planlægningsprocessen grundet borgerinddragelsens noget ”ustyrlige” karakter.

Blandt andet på grund af de eksisterende barrierer ser vi eksempler på, at miljøvurderinger gennemføres som legitimerings- og acceptplanlægning, der opfylder lovgivningens krav, men reelt ikke indfrier deltagelsespotentialet.

Samtidig ser vi også eksempler på og potentiale for, at miljøvurderinger kan åbne planprocesser med borgere, NGO´er og virksomheder og skabe gennemsigtighed, forståelse og ansvarlighed. Det er dette potentiale, vi arbejder med i DCEA.

 

Potentialer i borgerdeltagelse

Nogle af de pointer, der bidrager til at udfolde potentialet for offentlighedsdeltagelse i miljøvurderingen, og som vi særligt gerne vil gøre opmærksom på er at:

• Borgere er en ressource i miljøvurderinger. De besidder en unik viden om lokalområdet og dermed også en særlig forståelse for lokale miljøpåvirkninger. Med udviklingen af lokaldemokratiske praksisser, kan der skabes nye forståelser for lokal viden og hvilken rolle denne skal spille i miljøvurderingsprocessen.
• Det er nødvendigt at sætte ambitiøse, men realistiske mål for deltagelsesprocesser. Målet er nødvendigvis ikke konsensus, men at den lokale dialog kan facilitere en fælles forståelse af lokale udfordringer og muligheder, som kan synliggøre, hvad man er enige om og hvad man er uenige om.
• Unødvendig konflikt kan ofte opstå på baggrund af manglende transparens i planlægningsprocessen. Derfor er transparens i relation til bl.a. projektmål, mulighed for medbestemmelse, kompensation og fordeling af ’pains and gains’ helt afgørende.

Flere af vores projekter igennem årene har i kontekst af vedvarende energi, infrastrukturprojekter, bæredygtig omstilling samt arktisk ressourceindvinding arbejdet med forholdet imellem lokal viden og ekspertviden. Det bliver mere og mere tydeligt, at i forbindelse med borgernes deltagelse i miljøvurderingsprocesser, er det vigtigt, at vi får vendt processerne på hovedet og ikke udelukkende tager afsæt i ekspertviden, men også i lokalsamfundets og borgernes viden og erfaringer samt ønsker og fremtidsforhåbninger.

I vores samt andres forskning i Arktis ser vi eksempler på, at involveringen af lokales viden om eksempelvis naturen, kan bidrage til at vurdere påvirkninger, fastsætte relevante afværgeforanstaltninger samt anvise, hvordan det giver mening at indsamle viden og overvåge påvirkninger på naturen. Samtidig kan lokalsamfunds ønsker og fremtidsforhåbninger potentielt danne baggrund for og være medskabende i vurdering af væsentlighed samt udvikle lokale tiltag, der sættes i gang som resultat af miljøvurdering og planproces.  

 

Behov for støtte til borgerdeltagelsen

Vi ser også, at der kan være brug for mere synlig institutionel støtte til borgerdeltagelsen. Når vi ser ud over grænserne, er deltagelsespotentialet og samarbejdet med lokalsamfundet i miljøvurderingen flere steder stærkere institutionaliseret igennem tiltag som community-baserede miljøvurderinger, borgerbaserede ekspertpaneler og ”Impact Benefit Agreements”, hvor lokalsamfund og bygherre på baggrund af et projekts påvirkninger forhandler og aftaler hvilke fordele lokalsamfundet skal have ud af projektet. Generelt sigter tiltagene mod at maksimere lokale fordele og reducere negative lokale påvirkninger eksempelvis gennem udvikling af lokal uddannelse, og overdragelse af ansvar til civilsamfundet i miljøvurderinger. Tiltagene kan dog ikke nødvendigvis overføres direkte til en dansk kontekst og de har også deres begrænsninger. Eksempelvis indgår lokale myndigheder i forhandlingerne om en Impact Benefit Agreement, uden at lokalsamfundet nødvendigvis opfatter dem som reelle repræsentanter for de helt lokale interesser.

Derudover er den digitale offentlighedsinddragelse, særligt skudt i gang af Corona-krisen, i sin gryende begyndelse. I Danmark kan borgertinget på klimaområdet være et godt bud på fremtidens digitale offentlighedsinddragelse i miljøvurdering, og derfor følger vi det tæt i DCEA. Borgertinget er et demokratisk deliberativt forsøg på at koble dialogiske processer på borgerplan til det politiske beslutningsniveau ved hjælp af en række digitale borgersamlinger. Derudover arbejder vi i et nationalt konsortium med projektet ’DREAMS’, som bl.a. har til formål at bruge digitalisering til at sikre let og lige adgang for alle til miljøvurderinger og de bagvedliggende data. Sammen med digitalisering af miljøvurdering skal erfaringen med borgertinget i de kommende år inddrages i miljøvurderingsfeltet og vi glæder os til at se nærmere på, hvad digital deltagelse kan bidrage med, hvad vi skal være særligt opmærksomme på og hvad vi misser, når borgerdeltagelse går online