I diskussionen om nødvendigheden af mere borgerinddragelse glemmes det ofte, at Danmark i forhold til den grundlæggende demokratiforståelse, som en grøn forfatning indebærer, er langt bagud i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med. Behovet for forfatningsændring gælder også for EU.
Af Niels Henrik Hooge
Den grundlovgivende forsamlings første møde på Christiansborg Slot i 1848. Maleri af Constantin Hansen, Wikipidea.
På samme måde som etableringen af de europæiske demokratier kan føres tilbage til den franske revolution og vedtagelsen af menneskerettighedserklæringen i 1789, er den bølge af forsøg, der for tiden skyller hen over Europa på at inddrage borgerne mere i de demokratiske processer, startet i Frankrig. Særligt interessant fra et miljø- og bæredygtighedsmæssigt perspektiv er den franske klimaborgerforsamling, der i juni 2020 fremlagde sine anbefalinger til regeringen og parlamentet. Forsamlingen, der bestod af 150 borgere udvalgt ved lodtrækning, havde fået til opgave at fremsætte forslag til tiltag, der skulle nedbringe de franske udledninger af drivhusgasser. Under processen modtog den inputs fra hele befolkningen, der dog blev udvalgt og redigeret for at lette arbejdet med forslagene. Af klimaborgerforsamlingens 149 anbefalinger blev de 146 accepteret af præsident Macron. Anbefalingerne blev fremsat ”uden filter”, dels i form af forslag til folkeafstemning, fordi der var tale om forslag til forfatningsændring, dels som lovforslag og dels som forslag til administrative foranstaltninger. Forslaget til forfatningsændring, der blev accepteret af præsidenten, tager sigte på at styrke beskyttelsen af biodiversitet, miljø og klima. Regeringen er dog senere blevet kritiseret for at have udvandet nogle af forslagene.
Konferencen om Europas fremtid
Det ambitiøse borgerinddragelsesprojekt fortsatte på europæisk niveau ikke mindst efter pres fra Frankrig og Tyskland. Således offentliggjorde EU-kommissionen i slutningen af 2019 en plan for den såkaldte Konference om Europas fremtid, hvis sigte er at udvikle forslag til, hvilken vej EU skal følge. Konferencen, der starter på Europadagen d. 9. maj 2021, inddrager EU’s institutioner, EU-medlemslandenes parlamenter og civilsamfundet, herunder ikke mindst borgerne selv. Oprindeligt skulle processen vare i to år, men på grund af coronakrisen er den forkortet til et enkelt år og slutter i foråret 2022, under det franske EU-formandskab.
Igangsættelsen af konferencen blev bl.a. forsinket på grund af uenighed om mandatet for konferencen. Nogle EU-medlemslande og EU-parlamentet og Kommissionen var åbne for, at den kunne munde ud i forslag til ændringer af EU’s forfatningstraktater, men Det Europæiske Råd stillede sig på tværs. Den danske regering forholdt sig i denne sammenhæng passivt, selvom Danmark er et af de lande, der har mest at vinde, hvis EU’s traktatgrundlag ændres til i højere grad at fremme vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser.
Traktatændringer på energiområdet er nødvendige
Nødvendigheden af forfatningsændring hænger ikke mindst sammen med, at EU længe har manglet en tidssvarende vision, der kan udgøre et nutidigt svar på Den Europæiske Kul- og Stålunion. Herudover er der almindelighed enighed om, at EU’s grønne omstilling foregår for langsomt. Ingen af de tiltag, der hidtil er foreslået af EU-kommissionen eller vedtaget af Det Europæiske Råd er nok til at opfylde Parisaftalens målsætninger, hvad der også gælder for EU-medlemslandene.
Nu som før er et af de største problemer, at vedvarende energikilder ikke har lige konkurrencevilkår i forhold til de konventionelle energikilder. Konkurrenceforvrængningen starter allerede på EU’s konstitutionelle niveau: A-kraften står for en tredjedel af EU's elektricitetsforsyning, men på længere sigt vil andelen falde. Den har imidlertid stadigvæk sin egen specielle forfatningstraktat – EURATOM-traktaten – hvilket betyder, at en enkelt energikilde og en enkelt industrisektor bliver behandlet anderledes end alle andre sektorer, fordi EURATOM legaliserer direkte og indirekte økonomisk støtte i EU-fællesskabsregi.
Ombytning af traktater
Såfremt man ønsker en bæredygtig europæisk energiforsyning, er konklusionen derfor klar: Enhver politik, der tager sigte på at skabe lige konkurrencevilkår for vedvarende energi, bør som minimum indeholde planer om en revision af EURATOM-traktaten. Uafhængigt af de førnævnte valgmuligheder bør man tillige udforske politiske mekanismer på det europæiske niveau, inklusive EU’s forfatningsniveau, der tager sigte på at udvikle og modne den vedvarende energis teknologier.
I 2016 tog den østrigske regering handsken op og præsenterede et forslag til en protokol, der skulle tilknyttes Lissabon-traktaten som anneks. Hensigten er at forankre en europæisk energiomstilling på forfatningsretsligt niveau ved at forfølge energipolitiske mål som vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser, fremme af forskning og investering og understøttelse af EU-medlemslandenes aktiviteter på disse områder.
Her i Danmark støtter NOAH, Vedvarende Energi og Nordisk Folkecenter for Vedvarende Energi det udkast til en Traktat for Vedvarende Energi, Energieffektivitet og Energibesparelse, der er udarbejdet af forfatningsretseksperten Prof. Dr. Michael Geistlinger fra Salzburgs Universitet. Traktatudkastet består af EURATOM-traktaten i en ændret version, der sikrer, at favoriseringen af atomkraften i EU opgives, skrevet sammen med den østrigske regerings energiomstillingsprotokol.
Dansk passivitet på alle niveauer
I april 2019 sluttede Danmark sig i princippet til de fem andre EU-medlemslande, der ønsker en reform af EURATOM-traktaten. Et enigt Folketing tilkendegav, at det ønskede, at vedvarende energi får lige konkurrencevilkår på EU’s energimarkeder i forhold til atomkraften. Et mindretal af de politiske partier ønskede tillige at pålægge regeringen at samarbejde med de EU-lande, som arbejder for at reformere eller ophæve traktaten. Folketingsbeslutningen har imidlertid ikke ført til ændringer af regeringens EU-politik på energiområdet, der er forblevet den samme.
Dette er desværre i tråd med den manglende vilje til at ændre de langsigtede betingelser for den grønne omstilling, der igennem årtier har præget skiftende regeringers holdning til forfatningsændring, hvad enten det drejer sig om reformer i EU eller Danmark.
Mest iøjnefaldende er passiviteten i forhold til at forandre grundloven, sidst ændret i 1953, i retning af miljø og bæredygtighed. Langt de fleste lande i verden, herunder næsten alle dem, vi sammenligner os med, har grønne forfatninger: En canadisk doktorafhandling fra 2010, der analyserer forfatningerne i FN’s 192 medlemslande, når frem til, at 140 af dem indeholder bestemmelser om miljøbeskyttelse, 86 anerkender retten til et sundt miljø og 97 refererer til en regeringspligt til at forhindre miljøskader. Denne udvikling begyndte i halvfjerdserne og siden har næsten enhver ny eller revideret forfatning forholdt sig til miljøet. I EU er Danmark, Irland og Cypern således de eneste medlemslande, hvis forfatninger ikke indeholder miljøbestemmelser.
Grønne forfatninger virker
Forfatningsmæssige regler om miljøbeskyttelse har en lang række konsekvenser i og udenfor retssystemet, der bidrager til at forbedre miljøets tilstand: Ikke blot udgør de et incitament til generelt at styrke miljølovgivningen, men de gør det også lettere at koordinere bestræbelserne på at forbedre miljøet ved at vise, hvilken retning, man skal gå, og hvilke principper, der skal følges. Herudover danner de et sikkerhedsnet, der kan udfylde hullerne mellem de enkelte love, og gør det sværere for fremtidige regeringer at rulle miljøforbedringer tilbage.
Fem typer bestemmelser anses normalt for relevante for grønne forfatninger: En individuel ret til et sundt miljø, proceduremæssige miljørettigheder (f.eks. ret til forudgående viden om handlinger med betydelige miljømæssige konsekvenser, ret til at deltage i beslutningsprocesser og mulighed for at klage til et administrativt organ eller lægge sag an ved en domstol), regeringspligt til at beskytte miljøet, et individuelt miljøansvar og forskellige andre miljøbestemmelser.
Miljøbeskyttelse som statsformål
En grundlovs betydning er imidlertid ikke kun af juridisk, men også af etisk karakter, og kan udmønte sig i rettigheder, der forbinder sig med hinanden, og ved at miljøbeskyttelse anerkendes som et af målene for statslig virksomhed. Således kan man argumentere for, at den ret, der overordnet set er vigtigst at grundlovsfæste, er retten til bæredygtig udvikling, som igen forudsætter en menneskeret til natur og miljø af en bestemt kvalitet – en ret, der kan udledes fra en kombination af øvrige demokratiske grundrettigheder. Ved grundrettigheder - et begreb kendt fra angloamerikansk, tysk og fransk ret samt EU-retten - forstås rettigheder, som vi efter vores kulturnormer og menneskesyn anser for nødvendige for et værdigt liv indenfor demokratiske rammer, og som tjener til beskyttelse af individet eller et mindretal. Retten til bæredygtig udvikling og natur og miljø af en bestemt kvalitet opfattet som en grundret, der relaterer sig til sikring af de sociale, tekniske og økologiske livsbetingelser, kan på længere sigt have betydning for opretholdelsen af alle andre grundrettigheder. Derved understøttes retten til bæredygtig udvikling og natur og miljø af en bestemt kvalitet af et princip, der udsiger, at dens opfyldelse indtager højere prioritet end alle andre aktiviteter.
Tredjegenerationsforfatning
I forhold til grundrettighederne kan man tillige argumentere for, at en grøn grundlov har et højere og bredere etisk niveau end f.eks. den eksisterende danske grundlov, fordi den udgør en såkaldt tredjegenerationsforfatning. En førstegenerationsforfatning er en forfatning, der indeholder de grundlæggende borgerlige og politiske rettigheder (menneske- og frihedsrettigheder) og en andengenerationsforfatning en forfatning, der tillige indeholder sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder. Forbilledet for førstegenerationsforfatningerne er FN’s internationale konvention om civile og politiske rettigheder og for andengenerationsforfatningerne FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, begge fra 1966. Den danske grundlov kan beskrives som en typisk førstegenerationsforfatning, der garanterer rettigheder som den personlige friheds og boligens ukrænkelighed, valgret, ejendomsret, erhvervsfrihed, ytringsfrihed, foreningsfrihed og forsamlingsfrihed og tillige enkelte andengenerationsmomenter såsom retten til fri undervisning i folkeskolen, skolefrihed og retten til arbejde (som dog stort set er uden forfatningsretlig betydning) og offentlig hjælp.
I tilgift hertil indeholder tredjegenerationsforfatninger de såkaldte kollektive eller solidariske rettigheder såsom retten til fred, udvikling, herunder bæredygtig udvikling, og et sundt miljø. Nogle af disse grundrettigheder er relativt nye og i modsætning til første- og andengenerationsrettigheder understøttes de ikke af internationale traktater. Der er tillige tale om positive rettigheder, der forudsætter en pligt for staten til at gøre rettighederne realiserbare, i modsætning til menneske- og frihedsrettighederne, der er negative rettigheder, fordi de pålægger staten en pligt til ikke at gribe ind i borgernes aktiviteter.
Bæredygtig borgerinddragelse forudsætter forfatningsreform
Partierne i Folketinget forhandler løbende vilkårene for en grøn omstilling, der får konsekvenser mange år fremover. Indførelse af miljøbestemmelser i grundloven er en vigtig del af denne omstilling, fordi de er med til at definere rammerne for miljø- og klimalovgivningen. Også i forhold til EU er det nødvendigt at erkende, at EU’s traktater sætter de langsigtede rammer for den europæiske energiomstilling. Hvis man ønsker at fremme vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser på europæisk niveau er der ingen vej udenom at reformere EU’s konstitutionelle grundlag.
Uanset hvilken model, indførelsen af en grøn grundlov i Danmark vil få som forbillede, og uanset hvordan en EU-traktat for vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser kommer til at se ud, vil der være tale om et historisk fremskridt på området for miljøbevidsthed og miljøbeskyttelse. Man kan derfor håbe på, at der hurtigst muligt nedsættes en grundlovskommission i Danmark, der ser nærmere på muligheden for at indføre en grøn grundlov, og at Konferencen for Europas fremtid fører til, at EU’s traktatgrundlag bliver taget op til revision på trods af modstanden fra Det Europæiske Råd.
