EU spiller en vigtig rolle for dansk energi- og klimapolitik. Der er derfor brug for, at vi i Danmark skaber en europapolitisk platform, der giver mulighed for en europæisk energiforsyning baseret på hundrede procent vedvarende energi og en traktat for EU’s energiomstilling.
Af Niels Henrik Hooge
Igennem adskillige årtier har EU haft stor betydning for den politiske udvikling i Danmark, ikke mindst på energi- og klimaområdet, hvor påvirkningen i de seneste år har været størst.
I regeringens oplæg til energiaftalen for 2020-2030 er der også sket et skift i opfattelsen af betydningen af EU’s rolle i udviklingen af den danske energipolitik: Fremover skal målsætningerne fastlægges i EU-regi under hensyntagen til de økonomiske konsekvenser og samspillet mellem energimarkederne på tværs af landegrænser. Dette gælder både for målsætningerne og deres implementering.
Den overvejende positive holdning til EU modsvares imidlertid ikke af en vilje til at forsøge at påvirke udviklingen af EU’s institutioner og EU-primærretten i en miljømæssigt mere bæredygtig retning. Ved EU-primærretten forstås den lovgivningsmæssige ramme, inden for hvilken EU-institutionerne udarbejder og gennemfører politikker, og som tillige fastlægger fordelingen af ansvar og beføjelser mellem EU og medlemslandene.
Hidtil har EU’s traktater ikke i tilstrækkelig grad formået at sikre rammerne for en målrettet og rettidig, grøn energiomstilling. Dette er i modstrid med skiftende danske regeringers ambitiøse klimamål og ønsket om at fremme den danske eksport af energiteknologi. Hvis Parisaftalen skal opfyldes – og særligt hvis målet om en begrænsning af temperaturstigningerne til maksimalt 1,5 grader Celsius over førindustrielt niveau skal nås – er en hurtig afvikling de fossile brændsler i den europæiske energiforsyning nødvendig. Både i Danmark og i EU, der udgør verdens største økonomi, forudsætter det imidlertid institutionelle rammer, der sikrer, at den grønne omstilling forløber glat.
Unfair konkurrencevilkår
Nu som før er problemet, at vedvarende energikilder ikke har lige konkurrencevilkår i EU i forhold til de konventionelle energikilder. Traditionelt har kulkraftindustrien været den største modtager af økonomisk støtte i EU, men EU-kommissionens nylige beslutning om at tillade statsstøtte til ny atomkraft kan gøre den europæiske a-kraftindustri til den største modtager. I særdeleshed er manglen på internalisering af miljøomkostningerne belastende for vedvarende energi, der er den reneste af alle energiteknologierne.
Konkurrenceforvridningen starter på EU’s forfatningsmæssige niveau: A-kraften står for en tredjedel af EU's elektricitetsforsyning, men på længere sigt vil andelen falde. Den har imidlertid stadigvæk sin helt egen forfatningstraktat: EURATOM-traktaten. Det betyder, at en enkelt energikilde og en enkelt industrisektor bliver behandlet anderledes end alle andre sektorer, fordi EURATOM direkte og indirekte legaliserer økonomisk støtte til atomkraft i EU. Ud over at give a-kraftindustrien en privilegeret status, forhindrer EURATOM-traktaten ved sin udformning EU-parlamentet i at udøve kontrol af nogen art.
Såfremt man ønsker en energiforsyning baseret på vedvarende energi og øget energieffektivitet er konklusionen derfor klar: Eftersom EURATOM gør konkurrence på det indre el-marked meget vanskelig, fordi så stor en del af elektricitetsforsyningen tildeles særlige rettigheder, bør enhver politik, der tager sigte på at skabe lige konkurrencevilkår for vedvarende energi i EU som minimum indeholde planer om en revision eller ophævelse af EURATOM. Hvis dette ikke kan lade sig gøre på kort eller mellemlangt sigt, kunne alternativet være at Danmark ensidigt trækker sig fra EURATOM-traktaten. At dette juridisk er muligt, er bekræftet fra mange sider.
Reform nu på dagsordenen
Efter årtiers status quo er det nye, at EU-kommissionen har varslet, at muligheden for en reform af EURATOM, og i hvert fald en diskussion af EURATOM-traktatens fremtid, nu officielt er på dagsordenen. Fem medlemslande – Østrig, Sverige, Tyskland, Ungarn og Irland – har tilkendegivet, at de mener, at EURATOM-traktaten bør ajourføres. De støtter tanken om, at der snarest muligt indkaldes til en konference mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer. Og for ganske nyligt har miljøministrene fra Tyskland, Østrig og Luxembourg udtalt i en fælles erklæring, at EU ikke bør give atomkraften særbehandling. De arbejder nu aktivt for at få andre medlemslande med på ideen.
En reform af EURATOM er endvidere skrevet ind i det nye tyske regeringsgrundlag. Man må derfor forvente, at Tyskland ønsker et forfatningskonvent nedsat, efter EU-kommissionen kommer med sit udspil, hvilket kan ske ved en flertalsbeslutning i Det Europæiske Råd, som består af medlemsstaternes regeringsledere. Nedsættelse af forfatningskonventet er det første led i den traktatændringsproces, som er beskrevet i Traktaten om den Europæiske Union. Ændringerne skal vedtages med enstemmighed blandt alle EU-medlemslandene.
Imidlertid kan en reform af EURATOM-traktaten ikke betragtes isoleret: Eftersom den er energirelateret, giver det politisk, strategisk og taktisk mening at inkludere alle energirelaterede forfatningsreformforslag i konventet på samme tid. Dermed kan det forslag til en grøn europæisk energiomstillingstraktat, som den østrigske regering fremsatte i 2016, komme i spil. Den skal i givet fald vedhæftes EU’s forfatningstraktater som protokol og vil hermed få samme retskraft. Årsagerne hertil er flere: For det første har EU brug for en ny overordnet vision på energiområdet, som kun en traktat for vedvarende energi kan leve op til. For det andet er der behov for et stabilt, langsigtet rammeværk for indførelsen af vedvarende energi. Og for det tredje er der i en forhandlingssituation brug for flest tænkelige valgmuligheder, særligt når de, der forhandler, ikke er enige om alting.
Det østrigske forslag til en energiomstillingstraktat har ikke hidtil fået megen opmærksomhed i den danske debat. Forslaget blev for første gang præsenteret på dansk grund ved konferencen Energy Transition in Europe: Options for Constitutional Reform, som blev afholdt den 8. juni i år på Christiansborg af NOAH og seks andre miljøorganisationer. Konferencen skulle levere dokumentation til en dansk europapolitisk platform på energiområdet, og behandlede også muligheden for reform og ophævelse af EURATOM-traktaten. Yderligere oplysninger om konferencen kan findes på NOAHs hjemmeside.
EURENEW og ERENE
Om end den forfatningstraktat, der blev foreslået af den østrigske regering – Den europæiske energiomstillingsprotokol – er den nyeste, er der ikke tale om den eneste. Den første, der udtænktes i midten af 1990’erne og lå i skrivebordsskuffen de næste ti år, var Traktaten for Vedvarende Energi og Energieffektivitet (EURENEW). Formålet med traktaten, der var udarbejdet af interesseorganisationen Den Europæiske Sammenslutning for Vedvarende Energi (EUROSOLAR), var en europæisk energiforsyning fuldstændigt baseret på vedvarende energi inden 2050.
Visionen forplantede sig videre til endnu et koncept, Det Europæiske Fællesskab for Vedvarende Energi (ERENE), der så dagens lys i 2008. Om end det ikke forudsatte traktatændringer for at blive implementeret, var ERENE – ligesom EURENEW – tænkt som den institutionelle rygrad i en europæisk strategi for at dække den europæiske energiforsyning kun ved hjælp af vedvarende energi i løbet af få årtier. Til dette hørte skabelsen af forudsætningerne for en optimal udnyttelse af de alsidige klimatiske, geologiske og hydrologiske forhold, der gjaldt for de forskellige energikilder og deres geografiske fordeling.
På trods af det store europæiske potentiale for vedvarende energi, er det kun ca. en tiendedel, der bliver udnyttet. Hertil kommer, at mange vedvarende energi-infrastrukturprojekter er så store og dyre, at de enkelte lande ikke kan realisere dem alene. Her var opgaven for energifællesskabet ERENE at gå ud over de nationale strukturer og EU’s direktiver inden for vedvarende energi og energieffektivisering med henblik på at udvikle og realisere EU’s allerede eksisterende strategier for energieffektivitet og omstilling til vedvarende energi.
Energifællesskabet kunne oprettes med hjemmel i Lissabon-traktaten og det øvrige traktatgrundlag som et udvidet samarbejde mellem mindst ni EU-medlemslande eller på grundlag af en ny, selvstændig traktat, der tydeligt kunne markere, at EU var på vej ud af den fossile og nukleare æra.
Den europæiske energiomstillingsprotokol
I februar 2016 præsenterede den østrigske regering, som tidligere nævnt, sit forslag til en protokol, der skulle tilknyttes Lissabontraktaten som et anneks. Det er første gang, en europæisk regering har foreslået en traktat specifikt med det formål at fremme den grønne energiomstilling. Initiativet, der var udløst af klimaaftalen i Paris, har til hensigt at forankre en europæisk energiomstilling på forfatningsretsligt niveau for at forfølge energipolitiske mål som vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser, fremme af forskning og investering og understøttelse af EU-medlemslandenes aktiviteter på disse områder.
Protokollens endelige udkast, der har energiunionen som baggrund, tilføjer en betragtelig ”merværdi” til det gældende europæiske retssystem: Den indfører nye institutioner og regler med nyt indhold gennem en udbygning af allerede eksisterende, hovedsageligt sekundære og udenretsligt befæstede normer, som den tilføjer primærretslig status. I mange tilfælde bliver der tale om forpligtelser, hvor der før blot nævntes kompetencer.
I følge protokoludkastet forpligtes EU bl.a. til:
• At sætte bindende mål for øget energieffektivitet og indfasningen af vedvarende energi i EU’s energiforsyning.
• At sætte bindende nationale mål for vedvarende energi og energieffektivitet med henblik på at nå EU’s samlede mål samt forpligte EU-medlemsstaterne til at vedtage nationale handlingsplaner med de nødvendige foranstaltninger og til regelmæssigt at orientere herom.
• At skabe rammebetingelserne for fremme af fælles projekter mellem to eller flere medlemslande.
EU-medlemsstaterne vil stadig have ret til selv at bestemme strukturerne for deres energiforsyninger, men protokollens krav til integrationen af miljøvenlige former for energi vil blive en del af alle politikker og tiltag i EU, der samtidigt skal tage sigte mod et højt miljøbeskyttelsesniveau.
EU-kommissionen vil i fremtiden skulle spille en mere aktiv rolle og i sine funktioner være forpligtet til at fremme en høj grad af energieffektivitet og -besparelse, f.eks. i udvikling, koordinering og finansiering af forsknings- og udviklingsprogrammer. EU skal også fremme tiltag, der gør energimarkederne mere fleksible, både på udbuds- og efterspørgselssiden, med henblik på at forberede bedre integration af vedvarende energi og tage hensyn til udviklingsmulighederne for små og mellemstore virksomheder og uafhængige energiproducenter.
Herudover skal unionen og medlemsstaterne finde egnede redskaber, der kan stimulere investeringer i vedvarende energi, energieffektivitet og energibesparelser, og medlemsstaterne skal i betingelserne ved offentlige udbud medtage forpligtende hensyn hertil.
En svær vedtagelse
Det største problem er imidlertid ikke tvivl om energiomstillingsprotokollens indhold og virkninger, men at den skal godkendes i fuld enighed af alle EU-medlemslandene i overensstemmelse med deres forskellige forfatningsmæssige procedurer. Vejen til ratifikation er lang: Bortset fra Østrig, der i mellemtiden har fået ny regering, har protokollen støtte fra Irland, Luxembourg, Grækenland og Kroatien.
I sammenhænge som denne har Danmark udgjort et dårligt eksempel: Ingen af de ovennævnte initiativer har fået støtte fra skiftende danske regeringer. Det danske EU-formandskab i 2012 frembød en historisk mulighed for at fremme ERENE-konceptet, men det var ikke på listen over energi- og klimarelaterede tiltag, der skulle gennemføres. Ej heller har man villet ofre politisk kapital på at forsøge at revidere, afvikle eller forlade EURATOM-traktaten, selv om den danske energisektor er den i Europa, der her har mest at vinde herved.
Således kan man argumentere for, at en verdensleder indenfor vedvarende energi som Danmark bør have lignende ambitioner på vegne af EU: Ud over at sikre stabile og langsigtede rammevilkår for den grønne energiomstilling i EU, vil en forfatningstraktat for vedvarende energi have stor symbolsk betydning: De nutidige generationer vil dermed sætte sig i EU-grundlæggernes sted og opbygge en vision for, hvordan EU kan udvikle et Europæisk Fællesskab for Vedvarende Energi og Energieffektivitet, der kan udgøre nutidens svar på Den Europæiske Kul- og Stålunion, som var forløberen for EU. Et sådant fællesskab har potentialet til at udvikle sig til en af de store positive fortællinger og blive det eksempel til efterfølgelse, som EU og hele verden har brug for.
Foto: kmichiels (Creative Commons Licence)
