Hvordan den offentlige sektor vælger at købe ind, har stor betydning for vores samfundsøkonomi og erhverv såvel som klima og miljø. Med denne muskel kunne vi sparke hele markeder i bæredygtig retning. Alligevel stiller Danmark kun alle relevante grønne krav i hvert fjerde offentlige indkøb.
Af Charlotte Fischer
Internationalt har grønne indkøb længe været anerkendt som et vigtigt virkemiddel for den grønne omstilling. FN, OECD og EU opfordrer i samlet flok landene til at fremme bæredygtige, grønne indkøb. Det kommer til udtryk i FN’s Verdensmål 12. Her tales der eksplicit om at fremme ”bæredygtig offentlig indkøbspraksis”. EU følger samme spor – senest med sin pakke om cirkulær økonomi, hvor offentlige indkøb (igen) fremhæves som en central drivkraft for den cirkulære omstilling.
Et kæmpestort grønt potentiale
Der er derfor stor enighed om, at det grønne potentiale i offentlige indkøb er stort. Offentlige myndigheders forbrug af varer og tjenesteydelser vejer da også tungt i det grønne regnskab. Den rådgivende ingeniørvirksomhed NIRAS har f.eks. påvist, at 80 pct. af den samlede udledning fra Region Hovedstaden, som offentlig myndighed, kommer fra den udledning, der knytter sig til fremstilling, transport, brug og bortskaffelse af varer og tjenesteydelser.
Den grønne tænketank CONCITO har beregnet, at det samlede udslip af drivhusgasser fra offentlige indkøb i Danmark i hele værdikæden beløber sig til ca. 20 mio. tons CO2e/år, svarende til 4 tons per indbygger. En reduktion på 10 pct. i udslip vil spare 2 mio. CO2e/år. Det svarer til at fjerne ca. 650.000 biler fra vejene eller godt en fjerdedel af den danske bilpark.
Det store klimapotentiale til trods kniber det for mange lande – og også for Danmark – at mobilisere den nødvendige handlekraft. Mange lande mangler de basale mekanismer, der skal sikre fremdrift – dvs. politiske mål, monitorering og uddannelse til praktikerne. Sådan er det også i Danmark, der ellers gerne vigter sig af at ville være grøn frontløber. I Danmark er grønne offentlige indløb en sort boks, hvor ingen helt ved, hvad målet er, hvor langt vi er eller hvordan vi for alvor gør fremskridt. Der stilles meget få krav. I stedet overlades området til spredte ildsjæle i kommuner og organisationer. Og nok er ildsjæle godt. Men det går for langsomt.
Kortsigtede hensyn og vanetænkning
Hvordan kan det være, at ambitiøse politikere ikke jagter dette enorme potentiale? Der er utvivlsomt mange forklaringer. Centralt står, at offentlige indkøb er ”low politics”, dvs. et felt, som de fleste politikere opfatter som teknisk og derfor svært og usexet. Kun én spiller på centralt politisk hold har et skarpt øje på området. Det er Finansministeriet, der aldrig er sen til at bringe offentlige indkøb i spil, når der skal findes ekstra penge til en trængt offentlig økonomi.
Men med Finansministeriet for bordenden kommer offentlige indkøb ikke til at handle om klima og miljø, men om stordrift, effektivisering og kortsigtede besparelser – ikke mindst hos regioner og kommuner. Her retter man selvsagt ind – og på den måde udhules den politiske ledelseskraft, når det gælder grønne offentlige indkøb. Og uden politikerne til at sætte takten, sker der ikke så meget. Som en miljøplanlægger i Københavns Kommune har sagt: ”Vi havde aldrig opført et hus med fokus på bæredygtighed og innovation, hvis ikke der var en politisk vision for området”.
Bag hele denne udvikling gemmer sig en forestilling om, at grønne indkøb nødvendigvis er dyrt. Men revisions- og konsulentvirksomheden PwC har f.eks. i deres monitoreringsrapport for syv EU-lande peget på det bemærkelsesværdige i, at UK som frontløber på grønne indkøb har skåret sine udgifter ned med over fem pct. Danmark er det eneste af de syv lande, hvor grønne indkøb har betydet en meromkostning – om end lille. Grønne indkøb kan altså – rigtigt udført – også føre til bedre effektivitet.
Det handler f.eks. om en langt mere konsekvent brug af en totaløkonomisk analyse (TCO), når der købes ind. Lykkes det at købe f.eks. produkter med længere holdbarhed og bedre mulighed for reparation, kan det på sigt spare penge på indkøbskontoen. TCO-beregninger har f.eks. vist, at en forpligtende indkøbsaftale på computere sparer kommunerne for 11 mio. kroner og miljøet for 3.625 tons CO2 over tre år. En besparelse, som kommer fra købet af mere energieffektive computere. Den totaløkonomiske tilgang støder desværre alt for ofte på grund i en budgetkultur, hvor alt er gearet til at tænke højst et år frem ad gangen.
Samtidig skal man huske på, at offentlige indkøb også er et stykke effektiv erhvervspolitik. I en stor britisk undersøgelse, UNDERPINN, angiver mere end ni ud af ti virksomheder den offentlige efterspørgsel som en vigtig drivkraft bag deres innovation. En dansk undersøgelse viser, at hver femte virksomhed, der har deltaget i et offentligt udbud, efterfølgende oplever stigende omsætning og nye eksportmuligheder. Kort sagt: Med den rette efterspørgsel kan den offentlige sektor være med til at styrke virksomheder – oven i købet på markeder, der uundgåeligt vil vokse voldsomt.
En snæver økonomisk horisont er ikke eneste barriere. Organisation og kultur kommer ofte også på tværs. Adskillelse mellem kasser og forvaltninger opleves af mange kommuner som en barriere. Erfaringen fra Partnerskabet for Offentlige Grønne Indkøb (POGI) er, at de kommuner, der er bedst til at drive området, har et tæt samarbejde mellem indkøbs- og miljøafdelingen.
Men grønne indkøb udfordrer også eksisterende tænkemåde. Indkøbsafdelingerne er til hverdag domineret af en kultur, hvor livrem-og-seler er en dyd – og ”plejer” derfor er i høj kurs. I dette univers foretrækkes præcise, tekniske kravspecifikationer frem for f.eks. funktionskrav – og det hæmmer grøn nytænkning. Samtidig er der stort fokus på at undgå fejl og efterfølgende klagesager.
Udbudslov giver nyt momentum
Utallige eksempler viser, at disse barrierer kan overvindes – med store gevinster til følge. Spørgsmålet er, om Danmark er i stand til at drive udviklingen langt mere målrettet og intensivt.
Vi bestemmer stort set selv – også selv om området er reguleret overordnet af EU. Med den nye udbudslov, der trådte i kraft januar 2016, er der dog et alletiders nyt momentum for at fremme klima og miljø i offentlige indkøb.
De offentlige ordregivere får ganske enkelt flere muligheder for at stille grønne krav. For eksempel har de fået mulighed for at udelukke virksomheder, der har overtrådt miljølovgivningen. De kan henvise til miljø- og klimavenlige metoder i produktionsprocessen af den vare, der efterspørges i udbuddet. Og de vil – som en af de store landvindinger – kunne kræve bestemte miljømærker. Sidstnævnte vil gøre det langt lettere for indkøberne at stille grønne krav og samtidig vide, at produktet reelt også lever op til kravene. Det imødegår en af de hidtil helt store udfordringer ved at købe bæredygtigt ind: At der ikke leveres på den grønne standard som lovet i kontrakten. En CONCITO-analyse har vist, at ordregiverne kun tjekker i 10 pct. af kontrakterne, om leverandørerne leverer den lovede klimastandard.
Danmark bør bruge dette momentum offensivt. Også fordi vi med 24 pct. grønne offentlige indkøb er langt fra det EU-mål om 50 pct., som vi har tilsluttet os. CONCITO anbefaler, at det sker ved at prioritere de miljø- og klimamæssigt tungeste sektorer: Fødevarer, byggeri og transport. Også da vi tilsyneladende halter bagud på disse helt afgørende områder. En analyse fra det europæiske Center for European Policy Studies (CEPS) og monitoreringsrapporten fra Miljøstyrelsen tegner f.eks. begge et billede af et offentligt Danmark, der stiller alt for få grønne krav på så økonomisk og miljømæssigt tunge områder som eksempelvis bygge- og anlægsområdet samt transport.
Økologi er ikke alt
På fødevareområdet er økologi lige nu den altdominerende målestok for, om et fødevareindkøb er bæredygtigt. Økologi er godt, men tager ikke isoleret hensyn til klimaet. Nok er en afledt effekt af at købe mere økologisk ofte mindre indkøb af kød, idet økologisk kød er dyrere. Men der er brug for at gå mere målrettet til værks, hvis klimaaftrykket i det offentlige fødevareforbrug skal mærkbart ned. En model er at svanemærke offentlige køkkener og kantiner. Svanemærkets kriterier adresserer nemlig også klima, f.eks. med krav til energiudledning. En svanemærket kantine udleder derfor også, ifølge Miljømærkning Danmark, syv pct. færre drivhusgasser end almindelige, konventionelle kantiner. Statsministeriet og Gladsaxe Kommune er nogle af de første til at gå den vej. Andre skal med.
På bygge- og anlægsområdet er der en grøn bevægelse i gang, men den skal speedes op. Ifølge Green Building Council forventer otte ud af ti danske virksomheder og organisationer stigende efterspørgsel efter bæredygtigt byggeri i Danmark. Halvtreds byggerier i Danmark er enten certificerede eller på vej til at blive det. De første svanemærkede byggerier har set dagens lys. Kommuner som f.eks. København stiller miljøkrav der rækker ud over lovens krav.
En hurtigere omstilling af byggeriet kræver en ny, samlet strategi samt en entydig standard for bæredygtigt byggeri i bygningsreglementet. Derudover bør totaløkonomiske analyser bruges langt mere konsekvent, når der bygges og renoveres. Værktøjet (LCC Byg) findes, og der gælder allerede en pligt til at foretage beregningerne. Det er god forretning. Aktørerne i markedet vurderer, at bæredygtighedscertificerede projekter har en totaløkonomi med plus på bundlinjen.
Transport er det tredje store område med et stort og forsømt potentiale. Miljøstyrelsens monitoreringsrapport fra 2016 viser, at mange indkøbere ikke anvender Trafikstyrelsens anbefaling mht. euronormer for køretøjer og/eller energimærke. Kun de færreste udbud rummer krav om oplysning og instruktion om miljøvenlig kørsel. En CONCITO-analyse fra 2015 viste, at transportkøbere generelt har lille fokus på energiforbruget, når de køber godstransport. Analysen viste et potentiale for at nedbringe udledningerne i hele transportkæden markant, hvis der stilles reelle krav og monitoreres.
I en nyere COWI-rapport svarer kun 15 pct. af de adspurgte kommuner, at de har igangsat tiltag for at opnå en mere miljøvenlig erhvervstransport. Billedet er derfor, at offentlige myndigheder langt fra stiller grønne krav nok til denne store del af deres transportbehov. Mange kommuner har fokus på energieffektiv kollektiv transport – og flere kommuner har derfor også indført el-, hybrid- eller gasbusser. Når det ikke sker i større omfang, skyldes det pris. Mens Sverige f.eks. har afgiftsbegunstiget busser, der kører på biogas, koster en gasbus herhjemme fortsat op til 200.000 kr. mere end en konventionel bus. Incitamenterne understøtter ikke det grønne indkøb.
Noget så lavpraktisk som opdaterede vejledninger på transportområdet mangler. De seneste anbefalinger ved indkøb af person- og varebiler er fra 2012. Dette svigt tilskrives ikke mindst lukningen af Center for Grøn Transport under Transportministeriet. Der er brug for at komme op i gear. Offentlige myndigheder bør stille krav til deres varetransport og have pligt til at sætte klare klima- og miljømål, herunder krav om grønne drivmidler, som der fast monitoreres på.
Danmark har bolden
Konklusionen er: Danmark har bolden. Vi sætter selv vores ambitionsniveau – og det er lige nu langt fra højt. Med den nye udbudslov har vi bedre muligheder end nogensinde for at styrke grønne indkøb. Selv om der i mange kommuner arbejdes seriøst og praksisnært med grønne indkøb, har Danmark brug for at drive grønne indkøb også fra toppen.
Det kræver, at Folketinget kommer i gear, etablerer et stærkt maskinrum i form af et nationalt center for grønne indkøb, der skal sikre den nødvendige fremdrift. Vi skal sikre os et systematisk overblik over fremdrift eller resultater på området. Grønne offentlige indkøb skal derfor monitoreres nationalt.
Vi har alt at vinde – med et erhvervsliv, der i stigende grad efterlyser en offentlig sektor, der går i front for den nødvendige grønne omstilling af markederne. Jo mere effektivt vi kan målrette den offentlige efterspørgsel efter grønne produkter og ydelser, desto stærkere afsæt giver vi for virksomhederne til at byde ind dér, hvor væksten i markederne er og i stigende omfang kommer: Det vil sige efterspørgslen på grønne løsninger.
Foto: SpareBank1 (Creative Commons)
